龙8long8中国［基金项目］本文系国家社会科学基金重点项目“转变经济发展方式的社会政策研究”（11ASH009）的阶段性成果

　　“社会政策要托底”是当前中央对我国社会政策发展的总体要求，也是我国现阶段社会政策发展的总体指导原则。如何准确全面地把握这一要求的内涵，对于现阶段我国社会政策的实践发展和理论研究都具有重要的意义。近年来，一些研究者对此问题已经做出了研究，提出了“积极的社会政策托底”等见解，具有启发意义。［1］我国的社会政策经历了21世纪初长达十来年的恢复性发展，已经建立了较好的社会政策基础，总体福利水平也得以一定程度的恢复。社会政策在“十三五”期间我国全面建成小康社会的行动体系中应该发挥重要的作用，但在目前经济新常态下，我国的经济与社会各方面又面临着较为复杂的条件。在这种形势下，我们应该科学和全面地理解社会政策要托底的丰富内涵，在准确把握社会政策发展方向的基础上，深入理解在现阶段我国社会政策托底应有的主要任务；并且面对当前我国复杂的经济与社会发展形势，系统梳理当前我国在社会政策实践中应该采取的重要行动。

　　根据现阶段我国民生保障的实际需要和经济与社会发展的状况，社会政策应该在以下一些方面承担起相应的责任。

　　社会政策最基本的任务是提供民生保障。在经历了30多年的改革开放和高速经济发展，尤其是在过去十多年里我国积极地制定和实施各项社会政策，使我国的民生状况有了较大的改善。但是，迄今为止我国的民生保障总体上还处在较低的水平。从经济发展水平看，我国已开始迈进中等发达国家的层级，但我国还有几千万贫困人口，他们的基本生活还存在困难。与发达国家相比，我国在教育、医疗卫生、住房保障、就业服务等方面的保障水平，以及对老年人、残疾人、儿童、流动人口等特殊人群的福利保障水平也还很低下。我国在经济方面与发达国家的差距正在快速缩小，但在社会政策方面与他们的差距仍然很大。经济发展的目标是要不断地改善民生水平，但仅靠市场经济是很难完成这一任务的。市场机制可以刺激竞争，提高效率，从而促进经济发展，但市场机制难以关照到，进而容易导致社会分化。并且，在现实中市场失灵的现象屡屡发生，尤其是当权力、投机等因素严重介入市场情景中时，市场运行偏离公共目标的情况可能会相当严重，在这种情况下，仅靠市场机制不仅难以起到保障和改善民生的作用，反而会对民生造成严重伤害。因此，市场经济必须伴随着社会政策，在市场经济的体制下必须要有社会政策来为民生托底，只有市场经济与社会政策相结合才能达到保障和改善民生的目标。更具体讲，应该认真研究各个群体目前存在的各种困难和问题，有针对性地建立社会保障制度体系，有效地托起他们民生保障的底。［2］

　　全面建成小康社会是我国在“十三五”期间的一项重大任务。中央提出了全面建成小康社会的五大发展理念，共享理念是其中之一。共享发展则意味着全体社会成员都能参与发展过程，并且能够较为平等地分享发展的成果。要实现共享发展，必须要有社会政策的强力介入，通过社会政策的再分配机制来实现共享。在我国改革开放后的头20年里，由于没有充分重视社会政策托底等方面的原因，导致经济与社会发展的失衡，收入分配差距急剧扩大，即使在经历了进入新世纪十多年来社会政策恢复性发展之后仍没有从根本上扭转这一局面。在当前收入差距如此巨大、社会政策仍相对落后的局面下，很难实现全面建成小康社会的目标。正如习所讲：“小康不小康、关键看老乡。”这句话可以被解读为，当前阻碍全面建成小康社会最主要的障碍在于社会发展与共享方面。因此，在未来5年的时间里，全面建成小康社会的任务应该主要放在社会发展和实现共享方面。在这样的背景下，社会政策的托底作用对于能否全面实现小康社会的目标毫无疑问将具有举足轻重的影响。

　　人们都希望生活在一个和谐稳定的社会中，国家更是希望打造国泰民安的盛世，但现实社会中要实现社会的和谐稳定需要满足一定的条件。坚实的民生保障是社会和谐稳定的基础，但仅有一般性的民生保障还不够，社会和谐稳定还需要有公平的分配制度，有调解利益矛盾、预防和解决社会问题的机制，而这些也是需要政府通过再分配和提供公共服务的方式去加以解决。自从社会政策诞生的那天开始，各国政府和执政党都用它来实施再分配、调节利益矛盾、预防和解决社会问题、促进社会和谐稳定，并进而实现政党选举和执政的目标。在我国，改革开放以后，随着经济的发展和人均收入水平的提高，社会分化和不平等也逐步扩大，导致社会矛盾也不断增多和加深，对社会和谐造成较为严重的负面影响。在这种情况下，我国要夯实的执政基础和维护社会和谐稳定，除了宣传教化和强力控制之外，更重要的是要加强社会政策在这方面的托底作用。从历史经验和当代各国的实际情况看，在任何社会中民众并非所有的收入差距都不能接受，但确实很难接受在基本需要层面上的差距。穷人可以不要豪车、豪宅，也可以不出国旅游，但对衣食住行、健康、教育、就业等方面有刚性的需要，如果一个国家不能满足民众的这些基本需要，会给社会和谐带来很大的伤害。市场经济的原则是通过差距去激励贡献，但其基本条件是首先要有健全的社会政策去满足所有人的基本需要，使市场经济所带来的差异只体现在非基本需要方面，从而达到既有效率，又有和谐的局面。为此，我们一方面要通过更大力度的再分配使民众真实感受到社会公平和政府为民众带来的实际好处，另一方面也应该通过加大社会服务供给而解决民众面临的各种困难和问题，再一方面通过社会政策的干预而实质性地缩小直至消除在基本需要层面上的分配差距，从而大幅度降低社会群体之间的矛盾冲突。

　　当代社会政策研究者公认社会政策能对经济发展产生很强的影响。如果社会政策制定和实施符合经济发展规律，能够对经济发展起到很大的促进作用；相反则可能带来一定的负面影响。过去有人认为“高福利”必然会给经济发展带来不利影响，但这种说法并没有实践的依据。实践表明，社会政策对经济发展的影响不在于其福利水平的高低，而在于福利水平、结构、机制是否适合经济发展。当前我国面临转变经济发展方式的挑战，未来的经济发展如何在很大程度上取决于转变经济发展方式是否成功。而社会政策应该在转变经济发展方式上起到积极的托底作用。一方面，带来一定的风险，在当前复杂的国际经济金融背景下，我国转变经济发展方式会遭遇一定的风险，而加强和优化社会政策可以为转变经济发展方式保驾护航。正如习所讲“以社会政策托底经济政策，防止经济金融风险演化为政治社会问题”。［3］在此方面当前最紧要的议题是如何通过有针对性的社会政策去化解转变经济发展方式所带来的失业等社会风险，以实现更加平稳的经济转型。另一方面，社会政策还应该为促进经济转型和发展提供必要的条件。例如，可以通过积极的社会政策去快速增大人力资本，以满足转变经济发展方式对人力资本的需求；通过扩大社会政策范围和水平去刺激和释放国内消费能力，以降低外贸依存度，等等。因此，我们应该跳出单纯的经济学视野，从更宽广的社会政策视野去分析我国转变经济发展方式过程中的问题，用社会政策托底的方式解决转变经济发展方式过程中存在的困难和问题。

　　然而，改革开放后的30多年里，我国一直是低福利水平的社会政策。这种社会政策虽然切合了外向型和劳动密集型经济发展方式的需要，对吸引外资和促进出口有积极的作用，但同时降低了社会保障水平，也抑制了内需，并且不利于提升人力资本。这对于当前我国转变经济发展方式尤其不利。为了使我国的社会政策能够为转变经济发展方式托底，我们必须大力加强社会政策：拓宽社会政策的范围、提升社会政策的水平、优化社会政策的结构和机制。

　　综上所述，社会政策要托底的要求具有重要的理论意义和丰富的内涵。但要将这一要求付诸实施，还需要解决一些重要的认识问题。

　　实现社会政策要托底的要求，首先要求各级政府更加重视社会政策。一方面要积极落实“十八大”以来中央关于保障和改善民生的各项政策。另一方面更重要的是应按照社会政策要托底的要求，结合各地的实际认真研究如何优化社会政策体系。既要分门别类地研究社会政策各个领域的问题和改革要求，同时还应该将社会政策作为一个整体，从顶层设计的角度对社会政策进行统筹规划，以使其在各个方面发挥更大的托底作用。为此，从中央到地方的各级政府应该建立社会政策的领导协调机构，以便更好地统筹社会政策的制定和实施。并且，在国家和地方经济与社会发展规划中，应该将社会政策的发展作为专门的内容来加以规划。同时，国家应该设立统一的社会政策统计、评价和考核指标。例如，将国际上通行的“社会支出”指标纳入我国政府的财政预算和官方的统计指标体系中，作为公共财政预算的一个领域，并且作为评价和考核全国和各地社会政策发展的一个指标。

　　当代各国的社会政策都面对各个群体不同的需要，要解决各种不同的社会问题，因此包含了众多的任务。社会政策要完成托底的任务，首先需要认真研究存在哪些方面的需要，在此基础上确定要托底的具体内容。制定社会政策托底的任务就像是编织一张托底的网，网上的每个节点就是一项针对某方面具体需要而制定的具体任务。事先设计的任务越多、越具体明确，这张网的密度也就越大，其托底的效果也会越好。过去我国的这张社会政策网很稀疏，其托底的功能很弱，民众的很多需要都得不到满足。十多年来随着社会政策行动的不断加强，这张网在不断地织密，社会政策的内容不断充实，其托底的功能也在不断加强。

　　更具体看，为了切实发挥社会政策的托底作用，应该在以下几个方面开展工作：一是各级政府要增强对民众实际生活困难的反应强度，要认真研究普通民众在哪些方面还存在靠自己的力量难以克服的困难，其中重点要研究贫困和低收入家庭和其他各类困难群体的需要。二是要认真研究市场机制在满足普通民众基本需求方面的“市场失灵”现象，以便有针对性地采用社会政策干预，弥补市场机制的不足。三是要认真研究家庭和其他传统保障和服务方式的缺陷，及时通过公共行动的方式加以弥补和修复。四是要认真研究经济和社会运行中存在的各种风险，尤其是经济金融风险和经济转型等条件可能给普通劳动者带来的经济和生活风险，提前进行社会政策干预，或制定事后干预的预案。五是应该进一步广泛和深入地研究各类特殊人群所面临的特殊需要和风险，如老年人、残疾人、儿童、流动人口和留守人员等。六是认真研究经济和社会的新发展趋势给未来带来的影响，如人口老龄化、城市化、经济转型等可能对个人的影响，以便未雨绸缪，提前制定相应的社会政策干预措施。七是要合理地制定和实施各项社会政策，注重社会政策行动体系的体制机制和项目设计，达成各类主体、政策和具体项目体系之间的有效衔接，使整个社会政策体系能够高效率地发挥托底的作用。

　　设计社会政策托底的内容应该采用顶层设计和动态补充相结合的方式。一方面应该通过顶层设计去制定社会政策规划，全面统筹安排社会政策托底的任务。另一方面要根据实际情况的变动而不断加以补充。同时，设计社会政策托底内容也应该制定全国统一的基本要求和各地根据本地情况的补充性任务相结合。

　　社会政策要托底还要明确在总体上和具体各个方面的托底应该达到什么水平。社会政策托底的水平没有纯粹客观的标准，而是要依据民众对各项社会服务的需要情况，并受政府所奉行的价值理念和对自身社会责任的理解，以及政府对公共资源的调动能力等多方面因素的影响，是在多种因素的影响中动态制定的。社会政策托底的目标之一是要满足民众的基本需要，但事实上又无法通过简单地跟随民众的需要去完全达到这一目标。因为民众基本需要的水平是具有一定弹性的。随着社会政策托底水平的上升，民众的基本需要在得到满足的同时也会进一步提高，并且旧的需要满足后还会出现新的需要。如果不加约束的话，会形成“社会政策水平”和“基本需要”的螺旋式上升，最后导致社会政策无法维持其资源供给，造成民众因其需要得不到满足而对政府产生失望和不满。20世纪七八十年代一些发达国家“福利国家危机”在某种程度上就是由于福利供应和基本需要的螺旋上升而导致的。因此社会政策要托底应该避免简单追求高福利的路线。但另一方面，如果社会政策托底的水平偏低，会造成大量的民众长期处于生活困难和社会保护不足的状况。并且，在经济发展和人均收入水平提高的情况下，公共服务的水平低下会给高水平商业化服务提供更多的发展空间，从而导致公共服务与商业化服务之间水平和质量的差距不断拉大，因而进一步加剧社会分化，引发严重的社会问题，并引发民众对政府的不满。因此，社会政策托底的水平要根据实际情况来确定，既要避免简单地随着需要弹性而螺旋式上升，也不能长期处于偏低的状况。而应该按照保障和改善民生的要求，根据民众实际需要情况、政府财力情况、商业化服务水平等方面的现状和发展情况而动态确定。根据我国目前的实际情况，并参考国际平均水平，基本可以判断目前我国社会政策水平偏低是主要矛盾，因此应该继续提升社会政策的托底水平。

　　社会政策托底的实际水平在很大程度上是由在此方面公共资源投入的水平来衡量的。其中，政府资金投入的大小对社会政策的力度起着决定性的影响。只有达到了足够的资金投入，社会政策才能有效发挥托底功能。因此，政府保障足够的社会支出水平是制定和实施社会政策需要首先考虑的问题。政府社会支出水平是指政府投入社会政策领域的资源总量，一般是按政府财政和政府性基金向社会政策领域投入的年度性总量占当年国内生产总值的比率来计算，并在国际间和地区间加以比较而衡量其高低。尽管在过去十多年里我国全国财政社会支出和全国社会保险基金支出有较大的增长，但目前仍处于比较低下的水平。根据官方统计数据，按窄口径计算（只算财政性社会支出）2014年全国政府社会支出占GDP的比例仅为8.38%；按宽口径计算（财政性社会支出加社会保险基金支出），当年全国政府社会支出占GDP的比例也只有13.56%。而2014年OECD国家的平均社会支出占GDP的比例在21.6%。相比之下，我国的社会政策水平还有较大的提升空间。尤其是在现阶段，我国居民收入差距很大，大量普通民众的生活仍存在困难，对福利和社会保障的需求较大，并且还面临着日趋严重的人口老龄化压力，这些都需要投入足够的公共资源去加以应对。另一方面，我国民间社会力量还很弱小，每年慈善事业捐赠和民间社会组织提供的服务总量都相当薄弱，因此要实现社会政策要托底的要求目前在很大程度上要依赖政府增大投入。

　　社会政策要托底的责任不是仅靠政府一家来承担，而是应该在政府的主导下广泛调动社会力量的参与，形成政府与社会协同努力的局面。在当代各国的社会政策发展中都比较重视调动社会力量的参与，并且注重政府与社会的协同。扩大社会政策行动中的社会参与对于落实社会政策要托底的要求具有多方面的意义。社会力量参与不仅可以扩大社会政策行动的资源，而且还可以分担政府在社会政策方面的责任。这不仅具有财政方面的意义，而且具有政治方面的意义。因为在缺乏社会力量参与的情况下，政府不得不单独直接面对民众，这会使政府的责任压力很大，稍有不慎就可能引发某些群体对社会政策的不满，严重时还可能转化为政治方面的不满。

　　为此，当今许多国家，包括老牌欧洲福利国家，都已放弃过去单靠国家力量来办福利的“福利国家模式”，转而强调国家与社会的协同，重视民间社会力量的参与。例如，OECD国家2014年“私人自愿社会支出”（即民间投入民生保障和社会服务领域的资金）的平均值超过了各国政府社会支出平均值的十分之一，而美国在此领域的民间投入超过了政府社会支出的二分之一。相比之下，我国慈善事业捐赠和社会组织增加值加在一起不到政府宽口径社会支出（财政社会支出加社会保险支出）的3%。也就是说，与政府的支出能力相比，我国民间社会力量在非营利性社会福利和服务方面的资源调动能力还处于基本上可以忽略不计的境况，因此亟待加强。加强民间社会力量的参与一是要鼓励，二是要规范，三是要协同。在前两个方面近年来已经有了一些措施，但还需要进一步加强。而在第三个方面，即建立政府与社会力量的协同努力体制和机制的问题，从理论到实践都还没有得到足够的重视。所谓政府与社会力量的协同努力是指在法制化和平等的基础上，建立政府与社会力量之间的分工、互补和合作。为此，应该将社会力量纳入统一的社会政策规划中，明确政府与社会力量之间的分工，促进二者之间的功能互补，并在此基础上建立平等的合作关系，共同努力完成社会政策在各个方面的托底任务。

　　要达到社会政策要托底的要求，还应该进一步优化社会政策的投入结构。所谓社会政策的投入结构，是指社会政策公共服务资源分配的结构，它包括几个方面的维度：一是社会政策在针对不同需求的资源分配结构，如在教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房等方面的资源分配；二是各种不同的投入方式的结构，包括普惠型福利和选择型福利的关系，现金福利、实物帮助和服务提供之间的关系；三是针对不同人群的资源分配结构，包括城乡之间、不同地区之间，以及各类不同群体之间的投入和受益结构。其中，第一和第二方面的结构优化主要是为了提高社会政策托底的实际效果，即采用“精准化托底”的原则，通过更有针对性的公共资源分配而使社会政策能够优先解决最需要解决的问题，优先托起民生体系中的短板，并以更加有效的方式去托底，使社会政策资源投入能够更好地达到其预期目标，取得更好的实际收效。而第三方面的资源分配结构则重点针对提高社会政策公平性的问题，采用公平托底的原则，使社会政策的资源分配更多地向弱势地区和人群倾斜，首先扭转过去公共服务资源不均等的局面，进而使社会政策能够抵消或部分抵消在市场经济中或其他因素导致的不公平和不平等分配，使社会政策真正能够起到促进社会公平的效果。

　　社会政策要有效发挥托底功能，还需要进一步提升其服务水平。过去有一种较为流行的观点认为公共服务只需要维持较低水平的服务供给，而高水平和高质量的服务应该由商业化服务去提供。但随着当前民众服务需求的提升和公共服务的扩展，这种观点正在迅速过时。随着经济与社会的发展，民众对各项社会服务质量和水平的要求越来越高，社会服务需求在量和质两个方面的底线都越来越高，因此社会政策要达到托底的目标所要求的服务水平也越来越高。经过过去十多年的发展，目前我国的社会政策在项目的完整性和服务对象的覆盖面上已经有了很大的进展，但在服务水平和质量方面还存在差距。其中最主要的是结构性差距，即针对各类人群的公共服务质量和水平不均衡，这在教育、医疗等方面表现尤为突出。另外还有一些领域中仍存在全面性的差距，如社会救助水平的全面低下。

　　因此，我国的社会政策的下一步发展应该着眼于努力提高服务水平。在公共服务为主的领域（如公共教育、公共卫生、社区服务等），社会政策应该以提高普惠型公共服务质量和均衡发展为主要目标，一方面要加大服务供应，普遍提高专业化水平，另一方面应该注重均衡发展，重点加强农村和经济欠发达地区的公共服务质量。在公共服务与商业化服务混合的领域（如医疗服务、住房保障），社会政策体系下的公共服务应该追求高质量，以避免与商业化服务质量和水平的拉大而导致公共服务丧失信誉和效果。而在主要针对贫困者和中低收入家庭的社会救助和社会福利服务领域也应该提高待遇标准和服务水平，以使我国的社会救助与社会福利服务不仅能够保障中低收入者的基本生活，而且能够对缩小他们与其他社会成员之间实际生活差距做出贡献。

　　曾经说过“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。在讨论了围绕着社会政策要托底的体制机制和政策问题之后，最后还应该强调的一点是如何提高各级领导干部社会政策素养的问题。社会政策是政府公共服务体系中的重要组成部分，政府机构及其官员在其中的表现如何对实现社会政策要托底的要求关系很大，因此应该要求各级党政官员加强社会政策理论学习，全面提升在社会政策方面的理论素养知识水平。目前各级领导干部，尤其是高级领导中许多都是在20世纪改革开放后的市场经济大潮中成长起来的，他们当中具备经济学知识的人较多，但具备社会政策知识的人相对较少，因此许多人抓经济在行，但搞社会政策却不知该如何入手。甚至有些人还不了解什么是社会政策，对社会政策要托底的要求认识也不够全面深入。为此，早在2006年十六届六中全会通过的《中央关于构建和谐社会若干重大问题决定》中就提出了要“加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训”的要求。为了落实好中央关于社会政策要托底的要求，推动我国社会政策的发展，应该像改革开放后对领导干部进行经济管理知识培训那样加强对领导干部社会政策知识的培训。将社会政策的理论纳入各级干部培训体系，使各级领导干部都能够掌握必要的社会政策知识，只有这样才能够为落实社会政策要托底的要求奠定重要的组织和干部基础。

　　总而言之，社会政策要托底具有很广泛的内涵，为现阶段我国社会政策的发展提出了很高的要求。按照这一要求，各级政府应该转变观念，提升认识，更加重视发展社会政策。要根据本地区的实际情况，认真研究民众在各个方面的民生需要，发现社会保障的短板和漏洞，根据民生和经济与社会发展各个方面的实际需要来规划、制定与实施社会政策，并通过加强制度设计而构建更加有效的民生保障底线。同时，在当前经济新常态下，各级政府在社会政策实践中应该更加重视社会政策在促进经济发展、维护社会稳定和社会和谐方面的积极作用，使社会政策不仅能够托起民生保障的底，而且能够在经济、政治和社会各个方面发挥全面的托底作用，为我国全面建成小康社会做出更大贡献。

　　［1］王思斌.试论经济发展新常态下积极的社会政策托底［J］.东岳论丛，2015，（3）36.

　　［2］唐钧.托底性民生保障的经验及借鉴［J］.中国民政，2015（7）.

　　［3］习.发挥亚太引领作用，维护和发展开放型世界经济——在亚太经合组织领导人会议第一阶段会议上关于全球经济形势和多边贸易体制的发言（2013年10月7日）［N］.人民日报，2013-10-08（2）.